棚改，作为城镇化过程中的一个自然现象，近期被作为影响中国楼市中长期走势的悠关变量而备受重视。10月8日的国务院常务会议确定，就“部署推进棚户区改造工作”，严格把好棚改范围和标准、严格评估财政承受能力;严禁借棚改之名盲目举债和其他违法违规行为;商品住房库存不足、房价上涨压力大的市县要尽快取消货币化安置优惠政策。这被各界解读为棚改将全面退潮，从而一直被认为由棚改支撑、占全国楼市60%体量的三四线楼市将全面回调，而全国楼市上游开发和下游销售也将加速下行。

回溯棚改货币化安置政策历程

事实上，2017年8月，住建部等六部委要求，商品住宅消化周期在15个月以下的市县，应控制棚改货币化安置比例，棚改政策自此开始收紧。6月25日国开行“一刀切收紧棚改贷”传闻，尽管后被辟谣，但基于部分棚改项目违规(扩大范围和房地产化)、三四线房价上涨等综合考虑，棚改贷已开始下降。2018年上半年，主要投向棚改的抵押补充贷款(PSL)4976亿元，同比上涨约64%，但7月和8月分别仅新增303亿和91亿，收紧棚改贷并非空穴来风。7月12日，住建部表示，因地制宜推进棚改货币化安置，商品住房库存不足、房价上涨压力较大的地方，应有针对性地及时调整棚改安置政策，采取新建棚改安置房的方式，棚改因地制宜成为主基调。

此次国务院常务会议，关于棚改范围、货币化安置、地方债务等，措辞相比之前的“因地制宜”更加严厉，这是否预示着棚改政策全面收紧、未来棚改规模全面降速?2015年推出3年棚改计划，目的是“去库存”。国家统计局数据显示，至2015年11月，商品房待售近7亿平米，按彼时节奏需4.5年消化。当时，国际上普遍认为，“高库存”是中国系统性风险的来源。但截至今年8月，百城库存降至2011年11月水平，三四线去化周期降至7.6个月，库存创9年新低。库存在短短3年快速下降的同时，三四线房价快速反弹，甚至出现暴涨。今年8月，一二三线城市新房价格指数环比增幅分别为0.4%、1.4%和1.7%，70城涨幅居前的多为三四线。

棚改政策调整与三四线城市楼市走向

按照《国家新型城镇化规划(2014-2020年)》，棚改将在2020年前基本完成。其中，2015-2017年完成700万套、2018-2020年1000万套。但实际上，2015-2017年就完成超过1800万套，即提前3年完成了棚改目标，使2018-2020年成为棚改的扫尾阶段。基于此，2020年之后，以工矿、林区、垦区、城中村、旧住宅区等为主的棚改将趋弱。另外，近年来在推进棚改的过程中，三四线楼市供需两旺，在推动去库存的同时，也间接产生了房价上涨、投资需求泛起、杠杆率攀升等问题，这与“房住不炒”和城镇化方向不符。因此，无论棚改规模，还是货币化安置的比例，都需下调。

但是，这并不意味着，三四线楼市会出现断崖式下行，进而导致全国楼市体量(开发和销售)断崖式下行。虽然有人认为，货币化安置是棚改及三四线这一轮楼市回升的“助推器”，若退出和大幅度降低货币化安置，对三四线楼市可谓是釜底抽薪。但事实上，货币化安置并非三四线楼市火爆的主力，中国家庭金融调查研究中心的数据也支持这一点。2013-2017年，一线城市有11.4%的家庭经历了拆迁，二线城市这一比例为9.3%，三四线城市这一比例为6.1%。2013-2017年，经历拆迁的城镇家庭购房占13%，其中货币化安置购房占20%。由于存在第二套住房、投靠亲戚、在二线城市(特别是在省会购房)，80%的货币安置家庭并未在拆迁地购房。

而根据中国家庭金融调查研究中心统计，2013-2017年，一线、二线、三四线城市非本地常住居民购房平均占比为0.5%、9.3%、14.5%，三四线城市占比最高，华南区域占比近30%。2013-2017年，三四线城市非本地购房比例从11.2%上升到21.2%，而本地常住居民购买两套及以上的现象也很常见，占比高达25%。尽管业内一致认为，近几年三四线楼市投资需求占主导，但在房价普涨的这几年，带有投资诉求的购房比例，在一二线城市更高。因此，以投资需求占主佐证三四线楼市不健康，这不是合理逻辑。事实上，非本地购房需求崛起，是三四线楼市繁荣的保障。

非本地购房需求崛起，除投资需求溢出外，更大程度上是由于过去几年一二线城市房价快速上涨，新增和常住居民无力置业，转向就近购房或返乡置业。根据中国指数研究院统计，华南区域三四线城市，非本地购房高达29%，佛山、东莞外地购房超过40%，主力群体就是深圳、广州常住无房户的外溢购房。再如，热点城市武汉、南京、苏州和成都等，外溢购房比例达30%左右。同时，由于近年来国家及各地投入巨资，打造了一张巨大的经济网络，高铁、轨道、高等级公路建设成指数级增长，二级公路、互联网已实现村村通等，城乡实现了完全意义上的互联互通，从而使就近到城市购房成为越来越多农村居民的选择。

目前，进入城市以购房来扎根，并获得财产性收入，这是包括农村居民在内的全体国民的信念，而这种信念在互联网传播后的示范效应、预期效应下，逐渐成共识。只要城镇化继续推进，认可并夯实这一共识的人会越来越多。未来，人口将继续涌入一二线城市，强化这类城市的高房价基础。所以，新进入者(大学生、城市间流动者、新进城的打工者)在抱怨收入和房价不匹配的同时，要实现“住房梦”，就需走向周边或家乡三四线城市。基于此，即使2019-2020年棚改更多向内陆腹地三四线城市倾斜，三四线楼市也不会快速下滑，这也是各大房企纷纷转战三四线的主要原因。

棚改目标达成后将何去何从?

最后，就棚改而言，2020年棚改收尾以后，是不是就没有棚改了呢?事实上，棚改是城镇化和城市发展过程中，存量空间盘活和再利用的一种形式。目前，西方国家城镇化率普遍超过80%，但城市复兴、旧区活化、功能再造、空间调适等旧改一直在进行。目前，中国经济和社会发展最大问题就是不平衡，特别是城乡、东西部、大小城市之间，在发展水平、公共服务、产业结构、社会保障等，存在巨大差距。同时，经济形势“稳中有变”、中美贸易摩擦等内外部环境下，中国需要激发内需潜力，而不平衡恰恰预示着巨大的内需潜力，旧改则是激发内需的必要手段。比如，农村危房改造、乡村振兴、集体土地入市、租赁住房发展、老旧住房加装电梯等，都是为了填平非平衡的鸿沟，打造包容性增长社会，让最广大人民群众分享城市(镇)化红利。

从空间需求看，上述几方面都是存量空间盘活，都是棚改的延伸。未来，城镇化还会继续，城市(镇)居民对美好生活的诉求与日俱增，公共服务“补短板”将是增长新路径的载体，棚改还会继续存在、其形式还会延伸。例如，从工业主导到服务业主导，占各大城市占40%的产业空间，将会相继进入面向人口集聚的服务业的盘活阶段，包括住宅、个创空间、教育医疗等公共服务“补短板”等等。未来，城市告别“摊大饼”，供地主要靠存量盘活，这就是各种各样的“新棚改”。

从资金来源看，此次国务院常务会议提出，保持中央财政资金补助水平不降低，有序加大地方棚改专项债发行力度，对新开工棚改项目抓紧研究出台金融支持政策。可见，货币化退出后，新的金融工具会介入，只要有助于人、产业、空间的融合，“新棚改”就会获得支持。